Armonización Fiscal Europea

Introducción

Esta publicación se corresponde con un trabajo realizado hace unos meses para una asignatura de hacienda pública. El tema de la armonización fiscal europea es una cuestión que está más o menos de actualidad dada la situación de crisis económica que vivimos actualmente, y más en concreto la crisis de deuda soberana que algunos países europeos (entre ellos el nuestro) están sufriendo desde aproximadamente el año 2010. Los estados pertenecientes a esa región económica están buscando la disciplina fiscal para ajustar sus cuentas públicas ante la caída de ingresos causada por la crisis económica y el aumento de los gastos fruto de la acción de los estabilizadores automáticos (e.g. las prestaciones por desempleo). Se está procurando un ajuste en las cuentas públicas mediante una doble vía: la contención de los gastos y el aumento de los ingresos. Pero cada país no puede actuar de forma individual, como si estuviera aislado de los países que lo rodean sino que debe haber una actuación coordinada de los países miembros de la UE, y es en cierta medida lo que se está produciendo, todo ello bajo el liderazgo fundamentalmente de Alemania. Y es aquí, en la actuación conjunta y coordinada de los países para mejorar sus cuentas donde puede entrar en juego la armonización fiscal europea.

La armonización fiscal europea

En primer lugar conviene definir qué se entiende por armonización fiscal (en nuestro caso aplicada a Europa), entendiéndose como tal un proceso dinámico de aproximación progresiva de los sistemas fiscales que conduce a la unificación fiscal y debe perseguir, por tanto, la supresión de aquellas distorsiones capaces de impedir la realización de un Mercado Común o de cualquier otra forma de cooperación económica internacional.

Una posible interpretación identificaría a la armonización con la coordinación, mediante el establecimiento de procesos de consulta entre los Estados miembros, y de acuerdos flexibles entre ellos para establecer los impuestos sobre las bases similares y a tipos parecidos. Otra interpretación identificaría a la armonización con la estandarización, lo que implicaría que la base y los tipos de los impuestos se igualarían en todos los Estados miembros a instancias de las decisiones de la Comunidad Europea. En la práctica, la armonización se ha situado entre los conceptos de coordinación y estandarización.

Uno de los desafíos más importantes a los que se enfrenta la unión europea es el de la unificación fiscal. Actualmente dicha unificación fiscal no existe, sin embargo se ha podido observar cierta convergencia, especialmente en lo referido a la imposición indirecta. Además tal armonización en la fiscalidad indirecta aparece reflejada de forma clara en el tratado de la unión, cosa que no sucede con la fiscalidad directa. La heterogeneidad en la presión fiscal por ejemplo, es tal, que puede haber diferencias de 20 puntos porcentuales, sin embargo también se puede señalar que esas diferencias son menores entre los 15 países más antiguos de la UE. Con lo cual, a la vista de estos datos me hacen pensar que efectivamente se ha ido produciendo una convergencia en materia fiscal porque las diferencias son más pequeñas a mayor antigüedad de pertenencia a la UE. Y hay que tener en cuenta que recientemente se han incorporado muchos países nuevos a la UE, el término recientemente puede ser relativo porque hace varios años ya, pero en términos de convergencia fiscal, que es un proceso muy lento, creo que es correcto utilizarlo. Sin embargo sí que es posible hablar de que la armonización en la imposición indirecta ha avanzado mucho (la tabla de la página 90 del informe muestra estos datos) pero el “IVA europeo” presenta ciertos problemas en las transacciones intracomunitarias. Existe un gran fraude con el IVA, se estima que cada año se pierden 100.000 millones de euros, y por ello se están tomando medidas anti-fraude. Otro gran problema existente en relación a la imposición indirecta es cómo tratar los servicios internacionales vinculados a las nuevas tecnologías (e.g. el comercio electrónico). Por su parte en la imposición directa existe escasa armonización, pero sí preocupa mucho el intercambio de información y evitar la doble imposición internacional.

Así pues podemos hablar de que obviamente existe unión monetaria pero no unión fiscal como he mencionado anteriormente, con lo que los estados en el caso de necesitarlo emiten deuda separadamente y por su propia cuenta y riesgo en una moneda que no controlan, lo cual a mi parecer no creo que tenga mucho sentido a medio/largo plazo; sin embargo existen grandes tensiones al respecto porque los estados son reticentes a ceder la poca soberanía que les queda. Porque si bien los estados son soberanos en materia fiscal deben tomar sus decisiones dentro de unos límites (i.e. dentro de los límites impuestos por Maastricht mayormente), sin embargo la crisis actual puede ser una buena oportunidad para avanzar hacia una gobernanza fiscal común si se consiguen superar las tensiones a las que anteriormente me refería, además de cara a la confianza de los mercados, establecer una unión fiscal podría ser positivo. En la actualidad se está discutiendo sobre la posibilidad de introducir los eurobonos, pero existen países con posiciones muy distantes por lo que parece que el debate va para largo; además hay que tener en cuenta que incluso dentro de los propios países, como es el caso del nuestro, existen diferencias en cuanto a la tributación. Los eurobonos podrían ser buenos para Europa porque protegerían a los estados periféricos de los ataques especulativos contra sus deudas públicas que tanto daño les están haciendo (no sólo a los estados sino también a sus ciudadanos). Además añadiría a los eurobonos la acción del banco central europeo en los mercados primarios de deuda, no en los secundarios como ha venido haciendo el BCE en momentos puntuales de máxima tensión y volatilidad en tales mercados y bajo estrictas condiciones. Sin embargo no es posible a día de hoy que el BCE realice tales intervenciones en los mercados primarios, porque como sabemos está inhabilitado para intervenir en los mercados primarios, a diferencia de los bancos centrales de muchos países que sí pueden hacerlo (lo cual considero que es una desventaja para Europa). Se plantea también si junto a los eurobonos crear un tesoro único y cómo funcionaría el sistema. Otras ideas que algunos están planteando son las de establecer una figura que desempeñe un cargo de “super-ministro” de economía y hacienda a nivel europeo, con una especie de ministerio detrás, cosa que si se realiza supondría un paso más hacia la unificación fiscal. También destacar que la comisión europea propone impuestos sobre las transacciones financieras y también impuestos ambientales. En lo relativo a la imposición sobre las transacciones financieras, podría ser un buen instrumento, si se hace bien, para fomentar las inversiones en la economía real penalizando los movimientos especulativos de capital que tanto daño pueden hacer pero que a su vez pueden proporcionar enormes beneficios con rapidez y facilidad si para quien invierte le sale bien la jugada. Pero los estados no pueden estar tan vulnerables a ese tipo de movimientos, porque pueden perjudicar el bienestar agregado de su ciudadanía.

A día de hoy podemos hablar de que sí hay avances en materia de armonización fiscal, por ejemplo se busca dotar a las instituciones europeas de capacidades para supervisar los presupuestos de los estados miembros. Además se ha redactado el famoso “six pack”, que son un conjunto de medidas entre las que se pueden destacar una Directiva sobre marcos fiscales nacionales dentro de la que se incluyen por ejemplo planificaciones plurianuales de presupuestos estatales. Además de esto, con carácter general se podría hablar de las tendencias de los sistemas fiscales en Europa, señalando en primer lugar que los indicadores de presión fiscal han mostrado estabilidad o incluso tendencia a la baja por razones que más adelante comentaré.

Partiendo de la estructura típica de los sistemas fiscales de la UE de impuestos directos, impuestos indirectos y cotizaciones sociales, se pueden hacer ciertas valoraciones:

- En los nuevos miembros de la UE predominan los impuestos directos.

- En los países nórdicos y anglosajones tienen más peso los impuestos indirectos.

- En los países continentales destaca el peso de las cotizaciones sociales.

Con respecto a esta información se podría hacer la siguiente valoración: probablemente los nuevos miembros de la UE tengan unos estados de bienestar menos desarrollados porque en ellos predomina la imposición indirecta frente a la directa. La imposición indirecta tiene un carácter regresivo mientras que la directa con su progresividad tiene un mayor impacto en la equidad. Por otra parte parece existir una tendencia a disminuir el peso de los impuestos directos y también importantes desgravaciones en los impuestos sobre la renta personal y societaria que hacen que el tipo de gravamen efectivo sea inferior al que se establece normativamente, además se habla de la cada vez mayor incidencia en las cuentas públicas de la evasión y la elusión fiscal. Tal vez el aumento de impuestos indirectos sea efectivo para luchar contra la economía sumergida por ejemplo porque salvo que se esté operando en un mercado negro, todas las manifestaciones de capacidad de pago que tienen lugar en el momento del consumo serán gravadas, de acuerdo a lo establecido y con las excepciones pertinentes que figuren en las respectivas reglas. Sin embargo si paralelamente disminuye la imposición directa tal vez se esté minorando la equidad. Además de que la imposición directa ya tiene un gran peso (50% el trabajo), el 30% se recauda por lo gravado al consumir y el otro 20% es lo que se recauda por gravar el capital. Los impuestos indirectos (ya comentado) y las cotizaciones sociales mantienen su peso o incluso lo aumentan. Las cotizaciones sociales penalizan la competitividad del país en el caso de ser muy elevadas, sin embargo son unos ingresos que tienen una finalidad muy importante para el funcionamiento del modelo social europeo, y para mantener la cohesión social, especialmente en tiempos de crisis.

Otra de las cuestiones que quiero comentar es la armonización fiscal europea en el ámbito de la figura impositiva que grava el impuesto sobre la renta societaria, el Impuesto sobre sociedades para nuestra normativa tributaria.  Pues viendo la tabla de la página 130 del informe de la CE me ha llamado mucho la atención la gran disminución en los tipos de gravamen sobre la renta de las sociedades. Además en la literatura se habla de que el tipo de gravamen sobre este tipo de renta es inferior en promedio en Europa que en otros países como USA, Japón, o los países emergentes. Vista la tabla a la que antes hacía referencia, llego a la conclusión de que ha habido convergencia en ese impuesto, pero fruto de una competencia entre los países para captar las inversiones, que han ido bajando sus tipos de gravamen (y probablemente cuando no los han bajado hayan aumentado los beneficios fiscales). Y como contrapartida a eso, los ingresos de los estados han disminuido (han disminuido en el sentido de que se habría podido ingresar más de no haber reducido los impuestos) y ello implica la necesidad de hacer un reajuste de las cuentas públicas, bien por el lado del ingreso, por el del gasto o por ambos a la vez. Y estos ajustes son fruto de la distorsión provocada por esa convergencia competitiva, que no creo que haya servido para mejorar el bienestar de la población en su conjunto. Entonces la cuestión es ¿Cómo combatir las distorsiones provocadas por la disparidad fiscal? Se trata de evitar las distorsiones tributarias que alteren la libre movilidad de bienes, servicios y factores productivos. Pero como comentaba al principio los países no quieren perder sus competencias fiscales, y además tienen distintas posturas acerca de la intervención del estado en la economía, lo cual dificulta la armonización fiscal, no solo de la imposición sobre la renta societaria sino con carácter general. La no existencia de armonización influye en las decisiones de localización de las sociedades y de los factores productivos del mercado. La distorsión fiscal provoca un desplazamiento de los factores productivos desde los estados con mayor presión fiscal a los estados que tengan una menor presión fiscal. Las empresas pueden evaluar y comparar los distintos regímenes tributarios de la UE y beneficiarse fiscalmente de las ventajas que les pueden ofrecer los distintos países, en este sentido se puede mencionar la política agresiva llevada a cabo por los países de reciente integración en la UE como es el caso de Irlanda (¿es ético/razonable que se haya rescatado a ese país sin exigirle a cambio una reversión en sus agresivas políticas de competencia fiscal que habría podido restarles ingresos vía impuestos a otros países?). Ello ha provocado que el tipo medio de gravamen aplicado a la imposición sobre la renta de las sociedades en Europa haya disminuido entre 2000-2010 aproximadamente 10 puntos porcentuales. Esta competencia fiscal ha alterado el equilibrio tributario de los factores productivos. En los últimos años la tributación de factores móviles como el capital ha disminuido mientras que otras como la del trabajo han aumentado. La crisis ha frenado esa competencia fiscal y también lo ha hecho la exigencia de los criterios de convergencia la podría haber frenado porque para cumplirlos los estados tienen que evitarse caídas en la recaudación, y si compiten fiscalmente de forma agresiva la recaudación probablemente tiende a caer. Por otra parte la caída de los tipos del IS (o su equivalente fuera de España) no ha producido un aumento en el crecimiento del PIB, pero sí ha podido producir algún tipo de daños en el bienestar agregado de la población y en el equilibrio entre eficiencia económica y equidad pues podría decirse algo así como que se vulnera el principio de equidad fiscal con respecto a ciudadanos y empresas que sí cumplen distorsionando la competencia.

Y para terminar voy a hablar un poco de la existencia de tres enfoques teóricos posibles en un proceso de armonización fiscal:

1.- Establecer los mismos impuestos y tipos de gravamen en todos los estamos miembros del mercado común.

2.- Aplicar los mismos impuestos pero con tipos de gravamen diferentes

3.- No fijar iguales impuestos ni tipos de gravamen sino cambiar la filosofía del proceso armonizador.

Creo que cumplir el primero es el más difícil, pero que a su vez en el muy largo plazo es el que acabará teniendo lugar, no de una forma estricta como se enuncia, pero sí pienso que se va a alcanzar dentro de un tiempo una gran convergencia que haga que existan figuras impositivas similares y tipos impositivos si no iguales, sí parecidos, tanto en la imposición directa, como en la indirecta y en las cotizaciones sociales. Pero es que además yo pienso que en un mundo globalizado lo normal sería que en el muy largo plazo (tal vez dentro de algún que otro siglo) se alcance cierta convergencia mundial en la imposición directa, indirecta y en las cotizaciones sociales. Es lo que me parece más lógico. Si bien no hablo de una convergencia exacta, porque hoy en día ni siquiera existe eso dentro de muchos países; pero sí una cierta igualación porque cada vez estamos más interconectados gracias a los avances tecnológicos y en el transporte lo cual a mi parecer en el muy largo plazo irán desapareciendo las oportunidades de arbitraje, en este caso hablo de un arbitraje en el sentido de aprovecharse del sistema tributario que más beneficie a los agentes económicos que tengan la posibilidad de evaluar, comprar y establecerse al sistema tributario que elijan; pero esto mismo podría aplicarse a otros muchos aspectos.

Conclusiones:

No se puede hablar de plena unión fiscal en Europa, pero sí se puede hablar de un proceso de convergencia fiscal, especialmente en la imposición indirecta. Sin embargo el proceso de amortización fiscal se ve entorpecido en cierto modo por la voluntad de los estados de mantener cierto nivel de soberanía, pues ya han perdido mucha en los últimos años.

Existe una gran heterogeneidad en la presión fiscal de los distintos países, aunque esta es más pequeña entre los países más antiguos de la UE.

En la actualidad están sobre la mesa diversas cuestiones para avanzar en la unión fiscal como la creación de eurobonos, el papel del BCE en el mercado de deuda pública, la creación de un Tesoro Único, creación también de impuestos a las transacciones financieras o impuestos ambientales.

Con respecto al análisis de lo que ha ocurrido con el Impuesto sobre sociedades a nivel europeo se puede hablar de un proceso de convergencia competitiva, que se podría haber frenado por la crisis y por las necesidades de cumplir los requisitos de disciplina fiscal exigidos a nivel europeo. No obstante, las reducciones en algunos países han sido espectaculares; disminuciones que no son únicamente en el tipo de gravamen que se aplica sino también en las reducciones y deducciones aplicadas a la hora de liquidar el impuesto. Con esta situación, los factores productivos, en este caso las empresas especialmente las más grandes, toman sus decisiones de localización teniendo en cuenta qué territorios les ofrecen unas mejores condiciones fiscales, produciéndose un desplazamiento de factores productivos desde los países con mayor presión fiscal a aquellos con menor presión fiscal.

Bibliografía

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